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国企是国度的对外战术器具吗？——以“一带整个”框架内东南亚地区的协作技俩为例

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作家：聂文娟，酬酢学院国际关联接洽所副磨真金不怕火，主要从事东盟非盟比较接洽、国际关联表面接洽。

开头：Wenjuan Nie, "China's State-Owned Enterprises: Instruments of Its Foreign Strategy?," Journal of Contemporary China, Vol. 31, No. 135, 2022, pp. 383-397.

导读

国有企业在“一带整个”倡议的开采过程中阐述了紧迫作用，但在这一过程中，国际社会也对该倡议内国企的经济步履有政事化的污蔑。

国企“走出去”是企业的经济步履仍是职业于国度的政事战术缱绻步履，国企到底是不是国度的对外战术器具？若何正确意志这一问题不仅对国企的进一步“走出去”至关紧迫，同期也对中国的“一带整个”倡议乃至中国的国度形象构建产生长远影响。本文从“一带整个”进度中我国国企在东南亚国度的具体履行启程，分析了国企与政府关联的不同模式，探讨了在不同模式下二者利益关联的契合度和优先品级，并最终得出论断：唯有二者的利益关联具有一定的契合度，而况后者具有一定的优先品级时，“战术器具论”才气得以确立。

通过本文的接洽，学界能对国企与政府的关联有更全面的意志，二者利益关联的区别也有助于我国国企与国度利益在“一带整个”开采中得到更好的正经。

国有企业与政府关联的现存接洽

国有企业是在不同社会轨制下齐广漠存在的一种企业神色，它是由政府领有和遏抑的企业。中国国企包括中央直属企业（CGOEs）和地方所有这个词企业（Local-government-owned enterprise）。在中国国企“走出去”的过程中，这些企业与中国政府有着密不可分的辩论。总体而言，学界广漠以为国企与政府之间存在辩论，但在分析这种辩论的性质时存在不对。

最初是器具论（Instrumental argument）。这一片不雅点以为基于国企本身的独到属性，即行动社会意见轨制下的稀零经济组织，负责正经政事轨制、竣事政府政事缱绻和社会开采，因此国企“走出去”的步履职业于中国国度的政事战术缱绻。国企为什么会职业于中国政府的政事缱绻，国外学者以为这一原因在于国企高管的任命机制，举例紧迫央企的三个高层职位齐是由中组部任命的党员。但这种不雅点统统忽略了国企行动经济步履体的逐利人性，疏远了企业具有一定程度的自主属性，因此也弗成阐述注解国企在履行中出现的部分背离政府政策的步履。

其次是协作论（Cooperation argument）。这一片不雅点以为国企“走出去”的进度中，中国政府积极出台政策AG轮盘，匡助企业开拓国际阛阓和对接国际资源。中国政府为什么会积极匡助企业，有不雅点以为这是基于国企本身所具有的紧迫性——国企是中国社会意见轨制和中共在野的紧迫基础，是国度安全的紧迫保障，亦然国度搞定阛阓失灵的灵验技巧；国企更是我国参与人人搞定的紧迫载体，是股东国度人人战术的紧迫技巧。这种不雅点具有一定的合感性，但却忽略了在履行中，存在着大宗的国企在莫得政府扶助下本身“走出去”的模式，企业和政府关联的各样性莫得得到充分的景仰。

第三种是弱辩论论（Weak connection argument）。有学者以为，国企实质上是自主的，是阛阓运转的，可能会“适当、修改致使颠覆政府教导”。晦气的是，这种不雅点仅仅部分地阐述了企业与政府之间的关联。它无法阐述注解为什么在某些情况下，中国政府不错对国企施加弘大的影响，正如器具论所述的那样。

综上，中国国企与政府的关联是高度复杂的，每种不雅点齐有益有弊。因此，本文模仿现存接洽，转向条目性问题，即在什么条目下器具论适用，在什么条目下不适用。

一带整个”履行中的国企-政府关联模式

东南亚地区是中国“一带整个”开采的要点地区，本文以中国国企频年来在东南亚地区伸开的大宗协作技俩为例，试验了技俩中企业与政府的关联。本文提议国际技俩中国企与政府的互动关联主要存在着三种模式：企业模式、企业+政府模式、政府+企业模式。唯有当政府对国企的扶助是平直的且不错被轨制化时，政府扶助成分才会被谈判。因此，本文将主要暖和政府的实质性扶助，举例财政扶助（Financial support），毕竟技俩融资对国企在投标和完成技俩时止境紧迫。

1.企业自主模式（Independent SOE）

企业自主模式是一种国企自主追求本身国际利益的步履模式。在这一模式中，企业是技俩合同缔结的主体，技俩的调研、竞标、融资以及风险治理均由企业自主承担，政府部门参与监管但并未起到主导或协助扶助的作用，企业的买卖步履具有高度自主性，其自主投资、自担风险和自享利益，与国度的政事缱绻并无关联。这一模式中国企与政府部门的互动主要表当今行政事理上，即需要赢得在国内辩论部门的批准，并采纳监管与查验。除了所有这个词权的别离外，这一模式中的国企步履受阛阓力量运转，与私企运营步地访佛。具体到工程技俩中，企业通过阛阓投标或业主方的邀标、议标赢得技俩合同，企业还须本身进行阛阓融资并承担全部风险。

马来西亚皇京口岸技俩（Melaka Gateway Project）是上述企业模式的一例。马来西亚凯杰发展有限公司是皇京港技俩的主要开发商，该技俩是一个私东谈主投资的技俩。2016年9月，中国电力开采股份有限公司与马来西亚凯杰公司缔结协作框架契约，共同开发及开采马六甲皇京港技俩。中国电建自主缔结了技俩合同，并与其他公司确立了新的投资实体，按照阛阓经济规则进行融资，中国电建需要前期垫资，由本身承担阛阓风险。

2.企业+政府模式（SOE + government）

与企业模式比较，企业+政府模式是由国企主动发起的“走出去”步履，国企参与了阛阓竞标或受到业主方的邀标、议标等，但企业在融资方面受到了政府的资助，阐扬为通过政策性银行（指由政府缔造的，不以本身逐利最大化为主要缱绻，主要为贯彻政府特定政策进行融资的机构）或政府专项基金（举例丝路基金等）进行融资。其操作进程一般是先有技俩商务合同，再有政策性银行的贷款契约，因此企业主导，政府扶助是这一模式的主要特征。

柬埔寨甘再水电站技俩（Kamchay Hydropower Dam Project）即是企业+政府模式的一例。2004年7月，柬埔寨工业部以国际竞标的步地公布了该技俩，2005年1月中国水电开采集团国际工程有限公司和另一家中国公司在柬过问了该技俩的投标。最终该技俩的固定财富投资的72％是从中国收支口银行以贷款的神色赢得的。中国政府并未反映柬方提议的适用于政府间协作的优惠贷款的申请，仅提供一般出口信贷。

3.政府+企业模式（Government + SOE）

在国企“走出去”的进度中，还有一种模式是政府+企业模式，该模式是由政府主导、企业参与的技俩。其典型特征是政府部门（如发改委、商务部）或其代表机构介入了技俩的进度。一般情况下政府部门与对方进行了技俩的谈判，政府代表是辩论契约缔结的主体，企业是合同实施的主体，负责专科时间以及最终的技俩开采职责。在融资事项上，一般由中国收支口银行和中国出口信用保障公司分别提供贷款及信用担保。在这一模式内，政事和酬酢谈判在政府参与技俩过程占主导。因此，这种模式促进了两国战术政事、经济和酬酢关联的发展，同期也股东了中国国企进一步走向人人化。此外，政府与企业的关联因技俩性质不同也存在着多种协作神色。

雅万高铁技俩（Jakarta-Bandung High-speed Railway Project）即是政府主导企业参与的模式。两国最高训诲东谈主躬行股东了技俩的实施AG轮盘，且中国政府不需要印尼提供主权贷款担保。

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综上，如图1所示，国企“走出去”的三种模式中步履主体不同，企业与政府的互动关联也不同。

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国企是国度对外战术的器具吗？

在国企不同的“走出去”的模式中，存在不同类型的政企关联，因此回话对于国企是否是国度的对外战术器具这一问题需要具体分析二者的利益关联是否适当两个范例：一，利益契合度（The fitness of interests），即国企在他国追赶经济利益的步履是否适当国度的对外政事战术缱绻？二，利益优先品级（Priority of interests），即国企是否会在一定程度上摈弃本身的经济利益而职业于国度的政事战术缱绻？唯有二者的利益关联具有一定的契合度，而况后者具有一定的优先品级时，“战术器具论”的不雅点才气确立。

在企业自主模式中，行动阛阓经济步履体，企业自主计较，自诩盈亏，政府尽管具有监督治理职能，但并未实质性参与运营，因此弗成以为企业步履和国度对外政事战术步履平直关联，“战术器具论”难以确立。

在企业+政府模式中，企业的阛阓经济步履受到了政府政策性银行的融资扶助，因此企业的经济步履不会与国度对外的政事战术缱绻分谈而行，二者具有同向发展的趋势，但基于二者之间的辩论是一种阛阓性的金融引发，而非平直的行政教导，因此容易出现同向不同步的发展态势，具有渺小的战术器具论意涵。在这一模式中，同向不同步的态势意味着国企追赶经济利益的步履大多数情况下适当国度的对外政事战术缱绻，但国企逐利的人性莫得受到政事缱绻的影响，利润最大化步履与国度政事缱绻之间存在差距。

在政府+企业模式中，政府阐述主导作用，企业参与技俩进度，政府实质性参与到技俩合同的谈判进度当中，政事酬酢战术缱绻被置于有限谈判的地位，因此企业在很大路理上成为国度的对外战术器具。但二者的关联并非政府制定政策，企业实施政策的苟简的高下级垂直关联，二者的关联更访佛于一种基于不同职能的水平协作关联，二者利益和而不同（convergent rather than strictly congruent）。在这一模式中，企业经济利益的推广适当国度的政事战术缱绻，且为国度对外政事缱绻摈弃了部分经济利益，适当战术器具论的不雅点。可是政府与国企仍存在别离。国度的政事缱绻和利益聚集在国度形象、双边域系、社会效益上，故政府眼光较为永恒。而国企暖和具体技俩和地方利益，眼光较为短浅。

综上，在不同的国企“走出去”模式中，企业经济利益与国度对外政事战术利益互动关联不同，因此战术器具论只在一定条目下确立，如图2所示。

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图2：国有企业经济利益与国度政事战术利益关联

论断

在中国国有企业于东南亚“走出去”的过程中，唯有政府+企业模子才气说明“战术器具论”，在该模式中，为了职业于政府的政事战术，国际运营国企的利润最大化倾向被裁减。比较之下，在企业自主模式和企业+政府模式中，国企的利润最大化倾向不受影响，国企的利益与政府的政事战术并不一定一致。

本文发现，（政府与国企之间的）器具关联是二者还价还价的效能。在政府提供优惠贷款或技俩合同的条目下，某些国企在国际计较中，将沿着政府的场合，与政府的战术要点保抓一致。因此，在国际计较的国企是否对政府有匡助，取决于政府的买卖家具。哄骗这一发现来分析其他国度的国企具有启发性，西方国企在国际步履中比中国国企领有更大的自主权。本文还发现，政企器具关联的内容主要局限于经济界限，买卖家具是政府与国企之间的主要轨制纽带。

国企对中国的政事体制和经济体制齐具有紧迫风趣。一方面，过分平凡地将国企职业于战术缱绻将损伤国企行动经济实体在人人阛阓中的作用，这将进一步裁减中国经济的竞争力。另一方面，疏远国企的器具性价值将导致中国在国际交游中无法得志其战术需求，将在政事方靠近中国的崛起产生负面影响。

词汇积贮

国有企业 

皇冠hg86a

State-owned Enterprise

政策性银行

Policy Bank

国度发改委 

National Development and Reform Commission（NDRC）

译者：高湑喆，国政学东谈主编舌人，酬酢学院酬酢学系，接洽好奇景仰为东南亚国际关联。

校对 | 任怡静 何伊楠   

审核 | 施榕

排版 | 杨璐蔓

本文为公益共享，职业于科研训诲，不代表本平台不雅点。如有应酬，海涵指正。

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